从“用田人”到“建田人”！岳阳县高标准农田建设机制创新的破局之路

岳阳县高标准农田项目区航拍。

洞庭之滨，沃野千里。岳阳县作为产粮产油大县，2019年至2025年累计建成高标准农田44.63万亩，项目区年直接受益农户近13万户、农业人口近49万人。数字背后，一场关于“谁来建田、怎么建田、如何管田”的深层变革，正在这片土地上悄然发生。

一个老难题：“政府建、农户用”的困局

高标准农田建设，历来是政府主导、财政投入、招标施工、建成移交。这套模式运行多年，成效显著，却也暴露出一个普遍性难题：建设者与使用者分离，规划设计未必贴合田间实际，工程质量未必经得起耕种检验，建后管护更常常陷入“有人建、无人管”的尴尬。

岳阳县农业农村局相关负责人坦言，传统模式下，部分项目建成后设施损毁无人问津，灌渠淤塞、机耕道破损时有发生，财政资金投入的效益打了折扣。

问题的根源在于：真正种田的人，没有深度参与建田。

一次破题：让种粮大户从“旁观者”变“建设者”

2020年，岳阳县率先启动种粮大户参与高标准农田建设试点，当年建成0.2万亩。此后，试点范围逐步扩面、模式迭代升级：2021年0.08万亩，2022年0.3万亩，2023年引入合作社投融资创新模式建成0.95万亩，2025年在建0.38万亩。截至目前，全县25家种粮大户参与建设1.91万亩，撬动自筹资金3034万元。

这不是简单的“谁出钱谁建设”，而是一套完整的制度设计。岳阳县构建了项目申报、主体遴选、评分考核、结果公示的全流程闭环管理机制，2024年出台文件建立高标准农田建设联席会议制度，搭建多部门会商平台。遴选环节按照镇村推荐、县级审核、现场核查、综合评审、打分排名、网上公示进行，层层筛选，确保参与主体“有意愿、有实力、有信誉”。

更关键的是，种粮大户深度介入项目初步设计，立足一线种粮需求提出优化建议，从源头减少后期工程变更；作为设施直接使用者，他们对工程质量提出更高标准，全程监督施工；他们熟悉农事规律，科学安排施工时序，确保项目在次年春耕前竣工交付。

岳阳县丰瑞农机专业合作社理事长董敏芳是首批试点参与者，先后两次投身高标准农田项目建设。她算了一笔账：改造前地块细碎、农机难进、灌排老旧，整片农田轮灌要一周；项目落地后机耕路通到田头、灌排渠道全面升级，仅灌溉水费和人工管护两项，每年每亩节约成本20元以上。

一套新机制：财政资金撬动、闭环管理护航

试点能否持续，资金机制是关键。岳阳县的做法是：财政资金与种粮大户自筹资金比例最初为2∶1；2023年项目在亩均结算标准不低于3000元基础上，按每亩1600元财政补助，剩余1400元由种粮大户自筹；2025年项目亩均结算标准提升至不低于4000元，财政补助每亩2600元，种粮大户自筹仍为1400元。超过概算部分，一律计入种粮大户自筹。

这一设计的精妙之处在于：财政资金不是“撒胡椒面”，而是杠杆；种粮大户自筹不是“额外负担”，而是投入约束。近五年，在争取省市县资金3158.43万元的同时，引导种粮大户自筹3034万元，财政投入与社会自筹大体相当。种粮大户按需统筹投入，项目投资可控，杜绝了超概预算的风险。

建管一体化则是另一亮点。种粮大户全程参与施工协调，及时化解矛盾；作为直接受益主体，主动承担管护责任，落实“谁建设、谁使用、谁管护”。岳阳县农田建设服务中心的现场管理任务由此分担，监管效能相应提升。

一种真效益：多方共赢的实践答卷

数据是最直观的注脚。项目建成投用后，新增和改善灌溉面积39.58万亩，新增和改善排水面积15.67万亩，新增节水灌溉面积5.83万亩，每年每亩节约水量46立方米，每亩年新增粮食生产能力43公斤、油料生产能力18.32公斤，项目区农民年纯收入增加108元。

但比数字更有说服力的，是田间地头的真实变化。田块连片规整，大型农机作业更顺畅，收割损耗降低；机耕路直通田头，运粮车辆进出无阻，运输成本明显下降；灌排渠系通畅，轮灌周期从一周缩短到一两天，生产效率提上去了。工程质量因为使用者的全程监督而更有保障，管护责任因为建管一体化而落地生根，部门协同因为联席会议制度而更加顺畅。

岳阳县的实践，打破的是政府单方建设管护的传统模式，重建的是“使用者深度参与、财政资金杠杆撬动、建管一体化闭环”的新机制。种粮大户从项目的旁观者，变为规划、建设、管护全过程的参与者，高标准农田建设的决策逻辑从“政府觉得需要什么”转向“种田人实际需要什么”。

一份可复制的经验：守住粮食安全的底层逻辑

高标准农田建设的根本目标，是牢牢守住粮食安全底线。岳阳县的探索给出了一条可复制、可推广的路径：让真正种粮的人参与建田，让财政资金发挥杠杆效应，让建管一体化落到实处。

2027年，岳阳县计划在全县7个乡镇遴选12家种粮大户继续参与高标准农田建设，逐步提升投资标准，持续创新建设管护体制机制。从25家到更多，从1.91万亩到更大规模，这场始于田间地头的机制创新，正在为县域现代农业高质量发展夯实根基。

仓廪实，天下安。当种粮大户从“用田人”变为“建田人”，改变的不仅是农田的面貌，更是粮食安全根基的牢固程度。岳阳县的答卷，值得更多地方细读。（漆杰 王海军）

作者：漆杰 王海军

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